Quand on cherche un exemple de démocratie participative, on tombe toujours sur les trois mêmes : Porto Alegre, la convention citoyenne pour le climat, et un budget participatif municipal quelconque. On les cite, rarement on les regarde. J’ai donc pris le temps de suivre un budget participatif de bout en bout, dans une ville française de taille moyenne, en lisant les règlements, les listes de projets et les comptes rendus de commission publiés en ligne. Voici ce que j’en ai retiré, avec mes incertitudes.
Exemple démocratie participative : pourquoi un budget plutôt qu’une consultation
La démocratie participative désigne les dispositifs qui associent les habitants à la préparation d’une décision, sans retirer au conseil élu le pouvoir de décider. C’est le point à garder en tête : elle s’ajoute à la démocratie représentative, elle ne la remplace pas. Le mot « participation » recouvre des réalités très inégales, de la réunion d’information au vote contraignant sur une enveloppe.
Un budget participatif est l’un des rares dispositifs où un montant est réellement en jeu. La commune réserve une part de son budget d’investissement, les habitants proposent des projets, les services vérifient leur faisabilité, puis un vote désigne ceux qui seront réalisés. Sur le papier, c’est la configuration la plus favorable qui soit. C’est pour cela que je l’ai choisie : si le dispositif déçoit ici, les autres déçoivent davantage.
Les ordres de grandeur
Le premier chiffre à regarder n’est pas le montant mais sa part. Dans le cas que j’ai suivi, l’enveloppe représentait une fraction de l’ordre du pour cent du budget d’investissement annuel. Je ne donne pas de nombre précis parce que les définitions comptables varient d’une collectivité à l’autre et que je ne suis pas sûr de comparer la même chose d’un document à l’autre. L’ordre de grandeur, lui, se retrouve dans tous les cas que j’ai consultés.
Ce pour cent n’est pas rien : il finance du mobilier urbain, des aménagements de cour d’école, des jardins partagés, des passages piétons. C’est de la vie quotidienne. Mais il faut dire les choses honnêtement : les quatre-vingt-dix-neuf autres pour cent ne passent par aucune participation, et ce sont eux qui déterminent la forme de la ville.
Ce que j’ai observé dans les documents
Trois choses m’ont frappé.
La sélection se fait avant le vote. Entre le dépôt et le scrutin, les services écartent les projets jugés irrecevables : hors compétence communale, trop coûteux, techniquement impossibles, ou relevant du fonctionnement plutôt que de l’investissement. Cette étape est légitime et nécessaire. Elle est aussi la plus déterminante, et c’est la moins visible : les critères sont publiés, les décisions individuelles rarement motivées en détail.
Les projets gagnants sont très localisés. Les lauréats concernent presque toujours un équipement précis dans un quartier précis. Les propositions à portée générale — un plan vélo, une politique de l’arbre — sont structurellement désavantagées, parce qu’elles dépassent l’enveloppe et parce qu’elles n’ont pas de public géographique pour les porter.
La participation est socialement située. Les bilans que j’ai lus le reconnaissent, en général dans les dernières pages : les votants sont plus âgés, plus diplômés, plus souvent propriétaires que la moyenne. Des dispositifs correctifs existent — vote papier, permanences, ateliers dans les quartiers prioritaires — avec des résultats variables.
Une scène concrète
J’ai assisté une fois, dans un gymnase, à la présentation des projets d’un quartier rennais. Une quinzaine de personnes, presque toutes de ma génération. Une dame a proposé un banc à un endroit précis, en expliquant qu’elle n’arrivait plus à monter la rue sans s’asseoir. Le banc a été réalisé. Je trouve cette histoire excellente, et je me méfie de la trouver excellente : elle ne dit rien de la politique de déplacement de la ville, et elle me fait oublier la question en me donnant une satisfaction.
Les six questions que je pose désormais
- Quelle est la part du budget concernée, pas seulement le montant ?
- Qui décide de la recevabilité d’un projet, et selon quels critères écrits ?
- Le résultat du vote est-il contraignant ou consultatif ?
- Quel est le délai entre le vote et la réalisation, et qui rend compte des retards ?
- Qui vote, et le sait-on ? Des données sur les participants sont-elles publiées ?
- Le dispositif est-il reconduit à l’identique, ou corrigé d’une année sur l’autre ?
Ces questions ne servent pas à disqualifier. Elles servent à savoir ce qu’on regarde. Un dispositif qui répond clairement aux six, même avec des réponses modestes, me paraît plus sérieux qu’un dispositif ambitieux dont on ne sait rien.
Ce que le dispositif apprend à ceux qui y passent
Un aspect m’a échappé longtemps parce qu’il ne figure dans aucun bilan : ce que les participants apprennent en chemin. Déposer un projet oblige à découvrir ce qu’est un investissement par rapport à un fonctionnement, pourquoi un banc est l’un et une permanence l’autre, et pourquoi la commune ne peut pas financer ce qui relève du département. Ces notions paraissent arides ; elles sont la grammaire élémentaire de toute discussion sur une collectivité.
Dans le gymnase dont je parlais, la question la plus utile de la soirée est venue d’un homme qui demandait pourquoi sa proposition d’embaucher un jardinier avait été écartée alors qu’un projet de jardin partagé, plus coûteux, avait été retenu. La réponse — l’un est une dépense permanente, l’autre un équipement — a visiblement surpris la moitié de la salle. Moi compris.
Je ne sais pas si cet apprentissage se traduit en quoi que ce soit ensuite. Il faudrait suivre les mêmes personnes sur plusieurs années, et je n’ai pas trouvé d’étude qui le fasse en France. Mais cela me semble plus intéressant que le décompte des projets réalisés, qui est le seul chiffre que les bilans mettent en avant.
Ce que ça ne règle pas
La critique habituelle — ces dispositifs servent à occuper les gens — me semble trop commode. Ce que j’observe est plus banal : ils fonctionnent bien dans leur périmètre et ce périmètre est petit. Le problème n’est pas qu’ils trompent, c’est qu’ils ne traitent pas la question posée par la démocratie représentative, à savoir le vide entre deux scrutins sur les décisions qui comptent.
Les expériences qui tentent autre chose, comme celle de Commercy, prennent le problème par l’autre bout et rencontrent leurs propres difficultés. Je ne sais pas laquelle des deux voies est la plus praticable, et je me méfie de ceux qui le savent trop vite.
Une dernière chose que je n’arrive pas à trancher : est-ce qu’un dispositif consultatif qui fonctionne bien rend les gens plus exigeants envers le reste, ou est-ce qu’il les en détourne ? J’ai lu des arguments convaincants dans les deux sens. Si vous avez une expérience de terrain là-dessus, écrivez-moi.