Le mot est revenu dans le débat public il y a quelques années et je l’ai d’abord trouvé daté, comme s’il sortait d’une autre époque. En cherchant ce que recouvre la planification écologique, j’ai compris que mon réflexe venait d’une confusion entre deux choses que ce mot désigne tour à tour : une méthode de conduite de l’action publique, et un projet d’organisation de l’économie. Cette note essaie de les distinguer, à partir de ce que j’ai lu et de ce que j’ai pu observer à l’échelle d’une ville.
Planification écologique : deux sens pour un mot
Au sens le plus faible, planifier consiste à fixer des objectifs chiffrés, à les décomposer par secteur et par échéance, à désigner qui fait quoi, puis à mesurer l’écart. C’est une méthode de gestion, compatible avec à peu près n’importe quelle orientation politique. Les documents administratifs emploient le mot dans ce sens.
Au sens fort, planifier signifie soustraire certaines décisions au marché : décider politiquement ce qui est produit, où, et dans quel ordre de priorité. C’est l’héritage des économies planifiées, et c’est ce qui rend le mot inflammable. Les deux sens coexistent dans les discussions sans être distingués, ce qui explique une partie des malentendus.
Pourquoi la distinction compte
Parce qu’elle détermine ce qu’on reproche à l’autre. Un contradicteur qui entend le sens fort opposera la liberté d’entreprendre et l’inefficacité bureaucratique. Un contradicteur qui entend le sens faible dira que l’on parle d’un simple tableau de bord et que cela ne changera rien. Les deux peuvent être de bonne foi et ne parlent pas du même objet.
Ce qu’une commune peut planifier
C’est là que mes lectures sont devenues plus concrètes, et plus décevantes. Une commune dispose d’un nombre limité de leviers propres, mais ils ne sont pas négligeables :
- L’usage des sols, par le document d’urbanisme : ce qui peut être construit, où, et avec quelles contraintes. C’est le levier le plus puissant, et le plus lent.
- Le patrimoine bâti communal : écoles, gymnases, mairie. Leur rénovation dépend d’un calendrier et d’un budget qui, eux, sont décidés localement.
- La commande publique : cantines, travaux, fournitures. Les marges de manœuvre sont réelles mais encadrées par le droit des marchés.
- L’espace public : voirie, stationnement, plantations, éclairage.
En face, ce qui échappe à la commune est considérable : la production d’énergie, les normes de construction, la fiscalité, le prix des carburants, les règles agricoles, et une part croissante des compétences transférées à l’intercommunalité. Un plan communal ambitieux peut ainsi être sincère et largement hors de portée de celui qui l’adopte.
Ce que j’ai lu dans un plan climat
J’ai lu en entier le plan climat d’une intercommunalité bretonne, document de plusieurs centaines de pages. Trois observations, formulées avec prudence puisqu’il s’agit d’un seul cas.
La première : la plupart des actions sont des actions d’animation — sensibiliser, accompagner, mettre en réseau — plutôt que des actions de transformation. Ce n’est pas un reproche, c’est souvent tout ce que la compétence permet.
La deuxième : les objectifs chiffrés portent sur le territoire entier, alors que les moyens portent sur la fraction dont la collectivité est responsable. L’écart n’est pas dissimulé, il est noyé.
La troisième : le dispositif de suivi est le chapitre le plus court. C’est pourtant celui qui décide si le reste est un plan ou une déclaration, comme je l’écrivais dans ma note sur la transition écologique.
Pourquoi le mot est revenu
Il vaut la peine de se demander pourquoi un terme associé aux années d’après-guerre revient maintenant. Deux explications me paraissent plausibles, et elles ne s’excluent pas.
La première est une question de délai. Les politiques d’incitation — subventions, signaux de prix, campagnes — produisent des effets diffus et difficiles à dater. Quand une échéance est fixée, l’incitation ne suffit plus à garantir qu’on y sera, et il faut bien que quelqu’un décide de l’ordre dans lequel les choses se font. Planifier, dans ce sens, n’est que la conséquence logique d’un calendrier contraignant.
La seconde est une question de coordination. Rénover un quartier suppose que les artisans soient formés, que les matériaux soient disponibles, que les financements arrivent au même moment et que les habitants soient prévenus. Aucun de ces acteurs n’a intérêt à bouger le premier. C’est la situation classique où une coordination extérieure crée de la valeur sans rien contraindre d’autre que le calendrier.
Je trouve ces deux arguments solides et je remarque qu’ils ne supposent ni l’un ni l’autre le sens fort du mot. On peut donc défendre la planification sans défendre l’économie planifiée, ce que les discussions publiques rendent souvent difficile à entendre.
Le lien avec la démocratie locale
Planifier, c’est arbitrer à l’avance entre des intérêts qui s’opposeront plus tard. La question de savoir qui arbitre devient donc centrale, et elle est exactement celle que je croise dans mes lectures sur les assemblées. Un plan adopté par un conseil élu engage une légitimité d’un certain type ; un plan élaboré par une assemblée d’habitants en engage une autre ; un plan rédigé par un bureau d’études et adopté sans débat n’en engage guère.
Je n’ai pas d’avis tranché sur la bonne formule, et je constate que les trois existent, parfois dans la même collectivité selon les sujets. Ce que je sais, c’est qu’un plan auquel personne n’a participé ne résiste pas au premier arbitrage difficile, parce qu’il n’y a personne pour en rappeler le contenu. On revient, par un autre chemin, à ce que disent les textes que je lis sur la écologie sociale : les institutions comptent plus que les intentions.
Reste une question que je laisse ouverte, faute de savoir y répondre : peut-on planifier à l’échelle d’une ville sans que l’échelon supérieur ait planifié d’abord ? Les documents que j’ai lus supposent que oui et ne le démontrent pas. Si vous avez lu un travail sérieux sur ce point, la page M’écrire est ouverte.